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Par Jean-François Laforgerie

La convention AERAS menacée : quand la chasse aux "comités inutiles" tourne au faux pas sénatorial

La proposition de loi déposée par la sénatrice Nathalie Goulet pour supprimer plusieurs comités jugés inutiles a suscité une levée de boucliers. Parmi les instances visées figurait le comité de suivi de la convention AERAS, essentiel pour l’accès à l’assurance des personnes présentant un risque aggravé de santé. Face à la mobilisation des associations de santé et à l’indignation de la société civile, le Sénat a finalement corrigé le tir en maintenant ce comité. Mais cette initiative met en lumière les dangers d’une politique de coupes budgétaires menée sans discernement. Explications.

Trop vite en besogne ! La proposition de loi porte un curieux nom : « Structures, comités, conseils et commissions "Théodule" ». Une dénomination datée qui emprunte à la phraséologie gaulliste. C’est, en effet, le général de Gaulle qui a inventé, en 1963, cette expression de « comité Théodule », pour nommer au sein des institutions françaises, un comité ou une commission qui aurait peu, voire pas d'utilité.
Cette proposition de loi ne date pas d’aujourd’hui ; elle a été déposée au Sénat le 11 octobre 2024 par la sénatrice (Union centriste) de l’Orne Nathalie Goulet, qui en est l’autrice et l’unique signataire. Dans son exposé des motifs (les éléments qui expliquent l’objectif et l’esprit de la future loi), la sénatrice rappelle que des « comités "inutiles" n'ont pas cessé de fleurir, et 55 ans après [la première dénonciation de leur inutilité, ndlr], ils se portent à merveille (…) En raison de la situation budgétaire, il est indispensable d'identifier les comités, commissions ou conférences qui ne se sont pas réunis au cours des dernières années, afin de les supprimer. » Et la sénatrice de lâcher ce commentaire caustique : « Leur suppression ne devrait pas plus attirer l'attention que leur existence ».

Dans son texte, Nathalie Goulet explique que de « très nombreuses structures étant créées par des mesures réglementaires, c'est au gouvernement de faire sa part du "ménage" ». Mais elle aussi entend y contribuer avec sa proposition d’abrogation de vingt-sept structures. « Sauf à ce que, lors de la discussion parlementaire, les partisans de leur maintien justifient leur utilité devant la représentation nationale ; il leur faudra de l'imagination », tacle-t-elle.
La sénatrice a inscrit la liste noire des structures à supprimer dans son exposé des motifs. Elle a vu large. Cela va de la « commission nationale d'évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs », à la « commission nationale consultative de prévention des violences lors des manifestations sportives », en passant par le mystérieux « comité du secret statistique » ou encore le « conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire »
Et puis, il y a le faux pas. Dans sa liste des suppressions, la sénatrice a désigné le « comité de suivi et de propositions de la convention visant à améliorer l'accès à l'emprunt et à l'assurance des personnes présentant un risque de santé aggravé ». Ce comité est rattaché au ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie. Il est prévu par les articles L. 1141-2 à L. 1141-6 du code de la santé publique (reproduits dans le code des assurances, le code de la mutualité et le code de la Sécurité sociale) et la loi n° 2007-131 du 31 janvier 2007 relative à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé (article 1er et suivants).

Dès connaissance de cette hasardeuse initiative sénatoriale, une partie de la société civile se mobilise et s’y oppose. Très logiquement, cette suppression envisagée passe mal parmi les associations de santé, tout particulièrement parmi celles de lutte contre le VIH/sida. Certaines, comme AIDES, ont largement contribué à créer la convention AERAS (voir encart ci-dessous). Bien sûr, la proposition de la sénatrice Goulet n’est pas de faire disparaître la convention AERAS en tant que telle, mais de supprimer un organe « exécutif » du dispositif, prétendument inutile ; ce qui est faux, comme vont d’ailleurs le démontrer les discussions parlementaires (voir plus bas).
Manifestement, toute à sa volonté de faire des coupes, ladite proposition a singulièrement manqué de discernement et inquiète. C’est ce que dénonce, dès le 27 janvier, France Assos Santé, dans une lettre ouverte « Pourquoi tuer la convention AERAS ? », adressée à Catherine Vautrin, ministre du Travail, de la Santé, des Solidarités et des Familles et à Éric Lombard, ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique.

La lettre ouverte du Collectif retrace l’historique de la convention AERAS (voir encart ci-dessous) et en rappelle la vocation : permettre aux personnes présentant un risque aggravé de santé de pouvoir accéder à l’assurance emprunteur. France Assos Santé (FAS) a beau jeu d’attirer l’attention des ministres sur le fait que ce dispositif conventionnel a, depuis sa création, été porté par leurs deux ministères respectifs : Santé et Économie (voir encart plus bas). FAS souligne « l’importance de cette convention et les progrès qu’elle a permis dans l’accession à l’assurance emprunteur pour les personnes présentant un risque de santé aggravé. » Et le collectif de sonner la charge : « L’abrogation de [cette] commission de suivi est d’autant plus incompréhensible, voire incohérente, que contrairement aux motifs exposés par la commission des Lois du Sénat, elle se réunit très régulièrement et ne pourrait être rattachée à aucune autre commission. En effet, il convient de noter que la PPL propose l’abrogation de l’article 10 relatif à la CSP, mais maintient l’article 9 relatif à la commission de médiation. »
« La convention AERAS ne saurait voir son fonctionnement gravement entravé par la disparition de son organe « exécutif » sans que son existence même ne soit menacée, sachant, par ailleurs, que son coût de fonctionnement est très réduit dans le cadre de ce dispositif entièrement conventionnel », appuie la lettre ouverte signée par Gérard Raymond, président de France Assos Santé et d’importantes ONG de santé dont l’AFM Téléthon, AIDES, l’APF France handicap, Le Lien, la Fédération française des diabétiques, la Ligue contre le cancer, SOS hépatites et maladies du foie, Vaincre la mucoviscidose, etc.
La lettre fait valoir que cette suppression (si elle était adoptée) auraient des conséquences qui « pourraient être gravissimes pour toutes les personnes présentant un risque aggravé de santé. » Mais les griefs de FAS ne concernent pas uniquement ce faux pas sénatorial, ils portent aussi sur une « inquiétude », liée au fait que « d’autres propositions de suppression de commissions concernent : diverses politiques publiques dans le domaine de la santé, qu’il s’agisse par exemple des accidents du travail, de la santé étudiante ou des conséquences des essais nucléaires. »

La proposition de loi arrive en commission des lois au Sénat le 29 janvier. Le texte est débattu en première lecture, le 30 janvier. La chambre haute du Parlement souscrit bien sûr à « l’objectif de rationalisation des instances délibératives et consultatives porté par le texte » ; mais elle juge que la proposition a un peu la main lourde. Elle prévoit ainsi la « fusion de cinq comités ministériels de transaction en un comité interministériel unique » et écarte « la suppression de quatre instances, dont certaines apportent par exemple une expertise utile au Gouvernement et au Parlement. » Un amendement est d’ailleurs voté qui annule l’article 6 qui supprimait le comité de suivi et de propositions de la convention AERAS. Le faux pas a été évité grâce à la mobilisation des associations et à l’interpellation du gouvernement. La proposition de la sénatrice Nathalie Goulet a désormais le statut de « petite loi », soit le texte, dans une version provisoire, tel qu’adopté par le Sénat en séance publique. Il doit désormais passer à l’Assemblée nationale, où le texte a été transmis le 31 janvier 2025.

Le contexte budgétaire actuel et les inquiétudes qu’il inspire expliquent certaines initiatives parlementaires qui visent à faire des économies, comme celle de la sénatrice Goulet. Reste que la politique des « coupes » ne peut pas se faire n’importe comment, à n’importe quel coût, sans réfléchir aux conséquences, à l’impact sur les personnes, tout particulièrement lorsqu’il s’agit de personnes malades. De ce point de vue, l’amendement de suppression de l’article mettant fin au comité de suivi et de proposition de la convention AERAS, défendu par le sénateur de la Loire Hervé Reynaud (Les Républicains), rapporteur pour la commission des Lois, apparaît bien comme une critique en creux de l’inanité de la demande de suppression de cette instance par sa collègue. « Le comité de suivi et de proposition de la convention AERAS permet l'identification des difficultés liées à l'application de la convention ainsi qu'une meilleure information des personnes présentant un risque de santé aggravé quant à leurs droits en matière d'accès à l'emprunt et à l'assurance. Ses travaux récents portent notamment sur un élargissement des pathologies prises en compte par la convention, ainsi qu'un meilleur respect du droit à l'oubli pour les personnes ne souffrant plus de pathologie. Au regard de la nécessité de poursuivre les efforts engagés pour la pleine application de la convention AERAS, le présent amendement vise à supprimer l'article 6 afin de préserver l'existence du comité de suivi et de proposition. »
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La convention AERAS, toute une histoire

La Convention AERAS (s’Assurer et Emprunter avec un Risque Aggravé de Santé) permet un meilleur accès à l’assurance emprunteur et au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé. Cette Convention est d’application automatique par les professionnels-les de l’assurance et de la banque dès lors que les « candidats-es à l’assurance et à l’emprunt présentent un risque aggravé de santé. »
Dans sa lettre ouverte adressée aux ministres Vautrin et Lombard (voir plus haut), France Assos Santé retrace les grandes étapes de construction de cette convention :
Dès 1991, les pouvoirs publics représentés par les deux ministres en exercice, Bruno Durieux (ministre de la Santé) et Pierre Bérégovoy (ministre de l’Économie) signent une première convention avec les professionnels-les de l’assurance et de la banque et l’association AIDES représentant les personnes vivant avec le VIH.
Le 18 septembre 2001, la convention Belorgey, du nom de son président, entérine l’extension du dispositif à d’autres pathologies, sous l’égide et la signature de Bernard Kouchner (ministre de la Santé) et Laurent Fabius (ministre de l’Économie).
Le 6 juillet 2006, la convention change de dénomination et devient formellement s’Assurer et Emprunter avec un Risque Aggravé de Santé (AERAS). Elle s’étend à la garantie invalidité, instaure un mécanisme d’écrêtement des surprimes et crée la commission de médiation et la commission des études et recherches, venant ainsi renforcer le dispositif et améliorer son efficience.
Signée par Xavier Bertrand (ministre de la Santé) et Thierry Breton (ministre de l’Économie), la convention est intégrée à la loi 2007–131 du 31 janvier 2007.
Le 1er mars 2011, elle est complétée par un avenant intégrant la GIS, garantie invalidité spécifique, et signée par Roselyne Bachelot (ministre de la Santé) et Christine Lagarde (ministre de l’Économie).
Le 2 septembre 2015. La Convention AERAS renouvelée instaure « le droit à l’oubli « et la « grille de référence ». Elle est signée par Marisol Touraine (ministre de la Santé) et Emmanuel Macron (ministre de l’Économie).
Les conventions révisées en 2020 et en 2024, signées par Olivier Véran (ministre de la Santé) puis Catherine Vautrin (ministre de la Santé) et Bruno Lemaire (ministre de l’Économie), intègrent l’harmonisation avec la loi Lemoine du 28 février 2022.
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Qu'entend-on par risque de santé aggravé ?

Les personnes présentant un risque aggravé de santé sont les personnes malades ou ayant été malades et qui présentent un risque de maladie (morbidité) ou de décès (mortalité) supérieur à celui d’une population de référence. L'accroissement du risque lié à l'âge de l'assuré-e, à la nature de sa profession ou de son comportement dans la vie quotidienne (sports à risque, etc.) ne constitue pas un risque aggravé de santé au sens de la Convention.
Qu'est-ce que le droit à l'oubli et la grille de référence AERAS ?
Le « droit à l'oubli" »permet aux personnes ayant été atteintes d'un cancer ou d’une hépatite virale C de ne plus avoir à le déclarer cinq ans après la fin du protocole thérapeutique et en l’absence de rechute. Pour les personnes n'entrant ni dans le « droit à l'oubli », ni dans le cadre de la suppression du questionnaire de santé, une grille de référence permet, pour les pathologies listées et, dans les conditions prévues par la grille, de n'appliquer aucune surprime ou exclusion de garantie… Une grille de référence existe pour le VIH, une autre pour le VHC.

La Commission de suivi et de propositions de la convention AERAS : de multiples missions

Elle est composée de six membres désignés-es par les professionnels-les, prêteurs-es et assureurs-es ; de six membres désignés-es par les associations représentant les malades ou les personnes en situation de handicap et les associations de consommateurs-rices, de quatre représentants-es des ministres chargés de l’Économie et de la Santé, de cinq membres qualifiés-es désignés-es par les ministres chargés-es de l’Économie et de la Santé et de deux experts-es de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, dont un-e en charge de la protection des clientèles. 
Les compétences de la Commission de suivi et de propositions sont les suivantes :
« - veiller à la bonne application des dispositions de la Convention AERAS et au respect des engagements des parties ;
- adresser aux signataires toute recommandation qu’elle juge utile ;
- étudier tout sujet suscitant des difficultés non résolues par la Convention, débat des mesures susceptibles d’améliorer les dispositions conventionnelles et pouvoir de diligenter toute enquête ponctuelle ou spécifique nécessaire au bon suivi de l’exécution de la Convention ;
- Assurer le suivi des progrès accomplis dans le domaine de l’assurance emprunteur (rassembler les statistiques, déterminer les indicateurs, etc.) ;
- Fixer un programme de travail, après avis de la Commission des études et recherches (CER) et de l'INCa pour les pathologies cancéreuses ; fixer un programme du groupe de travail sur le "droit à l’oubli" et la grille de référence, et approuver les mises à jour de cette grille. »
Comme on peut en juger, cette commission a de quoi faire et une lettre de mission suffisamment solide pour ne pas être assimilée à une « commission Théodule ».
Cette instance est d’ailleurs chargée de remettre au Gouvernement et aux présidents des assemblées un rapport sur son activité, l’application de la Convention et les nouvelles mesures adoptées, en vue d’améliorer l’accès à l’assurance-emprunteur des personnes présentant un risque de santé aggravé.